南方丘陵地区农村宅基地利用管理困局与突围 —— 以广西北流市为例

宅基地是农村群众安身立命之所，是重要的民生问题。保障农村群众“住有所居”的刚性需求，改善农村人居环境，保障农民的居住权益和住房财产权益，提高农民财产性收入，激活农村活力，是乡村振兴战略的重要内容。但是，部分地区农村宅基地利用管理“批不了”“管不住”“退不出”，这些问题长期以来困扰着我国农村宅基地利用管理工作。
学界也对我国农村宅基地利用管理问题及宅基地制度改革方向进行了广泛的研究。其中多数学者认为，“保护农民财产权利”的政策改革转型，符合近年来对宅基地制度改革的主流观点，认为当前的重点任务是明确宅基地用益物权，实现宅基地资本化。然而，宅基地利用管理问题有较强的地域性，各地因人地矛盾、经济发展、文化风俗等差异，导致面临不同的困境，有必要对不同地区进行有针对性的研究。
农村宅基地利用管理问题也是党和国家长期以来关注的焦点。2015年，为了解决积累多年的土地管理制度问题，国家正式启动农村土地制度改革试点工作，此后各试点地区陆续开展了农村宅基地制度改革。在国家改革与修法的时代背景下，因地制宜地依据宅基地改革试点实践经验，系统探讨宅基地利用管理制度的问题，进而形成政策制度的优化方案，有重要意义。

宅基地利用管理现状

北流市位于广西东南部，毗邻粤西，是闻名遐迩的中国陶瓷名城、水泥之乡、建筑之乡、荔枝之乡、水稻高产之乡，是全国基本农田保护示范县。北流市民营经济比较发达，各项经济指标在广西名列前茅。截至2018年底，北流市下辖22个乡镇、3个街道，305个村（社区），总人口已达152万人，土地总面积为2457平方公里，其中耕地面积为4.13万公顷，人均耕地面积仅为0.45亩，远低于全区和全国的平均水平，人地矛盾异常突出。

自2009年以来，结合自治区《关于加快推进农村宅基地使用权登记发证工作的通知》《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》《关于改进农村宅基地审批管理的意见》等一系列宅基地利用管理改革政策出台，北流市在日常宅基地利用管理工作中，一方面优化审批管理，严格管理以及规范收费，全面建立农民建房指标核销制度，切实保障农民建房合理用地需求；另一方面，积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，积极开展有效利用农村零星分散的存量建设用地，改善农村人居环境，实现美丽乡村建设等方面的尝试。
2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国部署了33个县（市、区）开展改革试点任务。北流市作为改革试点地区，宅基地制度改革主要集中在两个方向：一是积极开展农村宅基地退出、有偿使用和流转的试点推进，截至2019年底，分两批次部署了30个村的宅基地制度改革试点；二是积极探索积累多年的宅基地历史遗留问题的解决方法，针对农村地区普遍存在的“一户多宅”“面积超占”和“布局散乱”等现象，探索开展“新宅发证、老宅退出”“宅基地有偿退出”“无规划、不建设”等改革尝试。

宅基地利用管理的困境与原因分析

结合北流市多年的宅基地利用管理和改革实践，当前要全面稳妥地推进宅基地制度改革，仍然存在着以下困境：

批不了，农村群众合理的宅基地需求无法保障。
广西2013年印发了《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》，对宅基地申请和审批程序进行了系统优化。但是，农村群众因家庭分户、子女结婚等原因符合宅基地申请条件，却无法申请的情况普遍存在，个别地区的宅基地审批甚至处于冻结状态。以北流市为例，2017-2018年，全市农村人口增加了28028人，但仅审批宅基地208宗，面积18280平方米，这些对于满足农村地区宅基地正常需求无疑是“杯水车薪”。批不了的主要原因有：
无地可批。一是村庄规划缺位，大部分村庄都没有划定集中居住区，未能引导农村群众相对集中居住，部分编制有村庄规划的，实用性也不强，与村庄建设实际存在较大偏差。二是现有土地规划中，农村建设用地空间有限，绝大部分地块都不是建设预留区，导致宅基地无法选址审批。三是上世纪八十年代初分田到户时，农村土地基本上全部分到户，没有充分考虑农民长远的建房需求，导致集体可调控和预留的宅基地空间几乎没有，即使编制了规划并划定了集中居住区，也面临规划难以落地的问题。比如，北流市民安镇高车村长山二组共有62户，仅2018年就有9户提出宅基地申请，但全部无法获批。
无钱可“补”。虽然对农民住宅用地涉及的新增建设用地指标实行先使用后核销制度，用地指标给予足额保障，但在用地审批中涉及的耕地占补平衡，仍需由地方解决。根据《广西壮族自治区自然资源厅关于印发广西补充耕地指标交易指导价格的通知》，广西耕地占补平衡费用为水田26.5万元/亩，旱地5.3万元/亩。目前，宅基地审批如涉及耕地，需缴纳占补平衡费用。按每户宅基地100平方米计算，占用水田的需要近4万元，旱地的近0.8万元。这笔费用地方政府无力承担，也让农村群众望而止步，导致宅基地“批不了”。
管不住，农村群众违法建房基本处于失控状态。
目前，部分地区农村群众违法建房问题无序蔓延，管不了、拆不动，基本呈滚雪球式的失控状态。以北流市为例，2016-2018年原国土资源部下发的卫片图斑中，违法建设用地图斑总数8314个，其中农村群众违法建房图斑数达4009个，占违法图斑总数的50%。管不住的主要原因有：
批不了导致农村群众“被迫”违法。一方面，农村群众经济能力和生活水平不断提高，因家庭分户、子女结婚等原因迫切需要获批宅基地；另一方面，宅基地无法审批。需求和供给严重失衡，导致宅基地使用管理政策基本被架空，农村群众被迫选择直接违法，分户家庭大多是在自己的承包耕地上建房，有些甚至在自己承包的基本农田上违法建设住房。
经济利益驱动导致农村群众主动违法。在经济发达地区或城市郊区，宅基地除了满足自身居住需求外，还可以通过经营和出租获取收益，从而使这些地区的农村群众有强烈的违建冲动。另外，受农村攀比等不良风气的影响，一些群众看到邻居的违建没有被拆，认为自己不违建就是吃了亏，甚至往往要求建得比邻居的更高、更大，导致违法建房呈失控状态。
地方政府制止查处违法建房的力度不够。一方面，由于基层人手紧缺，很多乡镇往往只有两三个人负责农村建房监管，难以及时完成材料审核、现场核验等工作，更难抽出时间开展巡查，无法对农民建房进行有效监管。另一方面，对农村违法建房普遍缺乏制止和查处的有力手段，加上农村社会的人情关系，很难对农村群众违法建房有效监管，同时，地方政府往往从“维稳”的角度出发，不愿意对农村群众违法建房做出实质性的拆除处理，也让部分农村群众误认为宅基地违法成本为“零”，甚至纷纷效仿。
农村集体组织的管控能力较弱。广西自1982年联产承包分田到户以来，大部分农村集体组织既没有经济收入，也没有预留土地，对违法建房的惩处缺乏有效抓手，农村集体经济组织在宅基地日常监管方面有心无力，且村屯干部管理农村建房的激励机制不健全，干工作容易得罪人，监管基本处于缺位状态。
退不出，农村宅基地普遍“多占多建”。
目前，各地普遍存在“一户多宅”，农村群众建了新宅不退老宅。农村群众即使已不在农村居住，农村老宅也不愿意退出。比如，北流市民安镇某村某组共62户，全部在组内或组外建了新宅，但旧宅一户也没有拆除。退不出的主要原因有：
农村群众观念跟不上。受“返乡养老”“祖宅情结”和笃信风水等因素影响，大部分农村群众不愿意退出老宅。再加上目前宅基地“一户一宅”“有偿使用”政策未能执行到位，对农村家庭分户没有细化明确，也没有对宅基地退出做出强制性规定，使农村“一户多宅”现象非常普遍，出现大量的“空心村”，很多新房建到了水田里，群众也普遍存在着“不占白不占”的心态。
宅基地流转、退出缺乏合适的资金平衡机制。宅基地的流转退出改革，需要大量的资金支持。但是，当前“资本下乡”“资本惠农”等政策尚未完全落到实处，而具体的宅基地流转、退出工作，由于受到利益主体复杂、时间长、不确定性大等因素影响，介入资本同样也面临着较大的收益风险。因此，如果没有政府的前期资金支持以及区域综合开发、土地整治、城乡建设用地增减挂钩等项目统筹捆绑以保障项目资金平衡，单纯的宅基地流转、退出工作在资金层面上是不可行的。

探索符合实际、合理合法的宅基地利用管理突围方案

针对我国南方丘陵地区农村人地关系紧张的特点，宅基地利用管理的主要途径应疏堵结合，一方面疏导与解决宅基地利用的历史遗留问题，引导宅基地利用的合理需求，另一方面防患于未然，抑制宅基地利用的过度需求，从源头上遏制超标占地建房等违法用地行为。鉴于此，本文根据广西壮族自治区宅基地利用管理问题及原因分析，结合北流市宅基地制度改革试点实践经验，提出以下适用于我国南方丘陵地区的具体宅基地利用管理方法。

着眼以疏为先，保障农村群众的合理宅基地需求。
加强对村庄规划编制工作的统筹指导。2019年中央1号文件明确指出，以县为单位抓紧编制或修编村庄布局规划，县级党委和政府统筹推进乡村规划工作。目前，地方机构改革正在进行中，不同部门之间的职能职责整合和工作磨合不可避免。建议国家层面加强对村庄规划编制工作的统筹，由自然资源部门统管统编，坚决避免“政出多门”，并加强对地方工作的技术指导和资金支持，尤其对中西部欠发达地区。以“多规合一”的方法，编制村庄规划，合理科学地划定村庄集中居住区，适度引导农村群众相对集中居住，从而让宅基地审批有规可依，对农村群众合理的宅基地需求应保尽保。
以乡镇为单位内部平衡耕地占补。结合村庄规划的编制，以乡镇为单位，通过全域土地综合整治，统一复垦废弃或闲置建设用地，将复垦出的耕地指标，优先用于本乡镇内村庄规划集中居住区的占补平衡，由以往的缴纳耕地占补费的方式转变为集体内部复垦耕地的方式。这样可以在保障区域耕地占补平衡的基础上，实实在在降低新增宅基地的占补费用。
着眼严防严管，健全农村宅基地监管全方位体系。
强化土地执法。加强土地执法队伍建设，提高及时发现违建能力，尽量将问题发现在初始，解决在萌芽。强化责任考核，提高土地执法的权威和手段，该拆除的坚决拆除，彻底打消农村群众宅基地违法“零成本”和“不占白不占”的侥幸心理，让农村群众不敢违法。
强化村庄基层治理。农村居民点分布范围广，完全依靠政府去管理农民建房，管理成本太高，工作效率不高，也很容易激发矛盾，应结合农村集体产权制度改革，提高农村集体组织的权威度和影响力。引导建立宅基地利用管理理事会，制定相关村规民约，加强村民宅基地自治自管能力，让农民自己管自己，增强农村宅基地使用的道德约束和人情约束。
着眼改革推动，建立宅基地退出的平衡机制。
探索开展“新宅发证、老宅退出”权属平衡机制。对已经客观存在的农村群众违法建设问题，不能视而不见，更不能消极回避，要结合区域实际，系统研究，对不同地区、不同时段、不同主体的违法建设区别对待，逐步消化解决历史遗留问题。比如针对农村地区普遍存在的“一户多宅”情况，在引导农村群众将老宅主动复垦的前提下，将违建的新宅合法化，予以颁发不动产证。新宅发证时要做到两个区别：一是根据新宅面积区别对待，对超过100平方米的部分收费发证；二是根据新宅占耕地与不占耕地区别对待，对占耕地的新宅，在扣除老宅复垦的耕地面积后，对剩余地块面积按耕地占补平衡的指导价收费发证。
建立宅基地退出的经济平衡机制。目前，农村土地制度改革成效已初步显现，如集体经营性建设用地入市改革，有关成果已列入《土地管理法》的修改内容，建议将农村宅基地退出和农村集体经营性建设用地入市、土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等项目结合起来，引导宅基地有偿退出，建立宅基地退出的经济平衡机制。
着眼宣传引导，营造宅基地合法合理使用的良好氛围。
积极开展宅基地合法使用的宣传。综合应用各种宣传渠道和手段，加大相关法律法规和政策文件的宣传力度，不断增强农村群众的法制观念，提高农村群众的法律意识。
积极开展宅基地合理使用的宣传。引导农村群众摈弃宅基地超前使用、攀比使用、举债使用、按风水建设等各种陋习，让农村群众树立符合城乡经济发展规律、符合自身经济条件的宅基地使用观念。
（作者及单位：余述琼 广西路建工程集团有限公司 ；周常萍 广东省土地调查规划院；王军艳 北京智汇天成土地科技有限公司）
来源：《农村工作通讯》2020年第11期

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